Vinícius Magalhães: Lealdade federativa e intervenção federal 34n3n

1. A sociedade assiste atônita, desde a tarde do dia 8 de janeiro de 2023, à grave tentativa de abolição do Estado Democrático de Direito perpetrada por um grupo terrorista de extrema-direita por meio da prática, em diversos pontos do território nacional, de atos de violência, destruição, sabotagem e obstrução.

Representativa desse execrável episódio foi a invasão das sedes dos três Poderes da República em Brasília, na qual foram registradas, em tempo real, atentados à integridade física de policiais e jornalistas que lá trabalhavam, para além de prejuízos inestimáveis a bens integrantes do patrimônio histórico-cultural que se encontravam guardados e expostos nos prédios públicos depredados.

Uma das medidas adotadas para fazer frente ao movimento golpista foi a edição, pelo presidente da República, com base no artigo 84, caput, X, e no artigo 34, caput, III, da CF, do Decreto nº 11.337/2023, o qual determina a intervenção federal no Distrito Federal, até 31 de janeiro de 2023, com o objetivo de pôr termo ao grave comprometimento da ordem pública, limitada à área de segurança pública, conforme o disposto no artigo 117-A da Lei Orgânica do Distrito Federal, sendo que as atribuições que não tiverem relação direta ou indireta com a segurança pública permanecerão sob a titularidade do governador (artigo 1º, caput e §§ 1º e 2º e artigo 3º, §4º, do Decreto).

A intervenção federal é um mecanismo estabilizador previsto pelo constituinte para a preservação da existência do Estado, do equilíbrio da ordem federativa, das finanças estaduais e da própria ordem constitucional, consistindo em medida excepcional de levantamento temporário, completo ou setorial, da autonomia de um ente federado. Trata-se de instituto tradicional em nosso Direito, adotado como corolário do princípio federativo desde a primeira Constituição republicana, em 1891, e se mantendo em todas as Constituições posteriores, estando atualmente previsto nos artigos 34 a 36 da CF.

Ponto ainda pouco explorado na literatura jurídica brasileira consiste no estabelecimento da relação entre a intervenção federal e a chamada lealdade federativa (Bundestreue) ou princípio da conduta federativa amistosa (Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens) (item II). Com efeito, no contexto alemão, é corrente a compreensão de que os mecanismos da execução federal (Bundeszwang) e da intervenção federal (Bundesintervention) — em certa medida análogos, mas não idênticos ao modelo de intervenção federal do direito brasileiro —, consistem em corolários ou especificações do princípio mais geral da lealdade federativa.

O objetivo destas breves anotações será, portanto, o de aproveitar a contingência do conturbado e lamentável momento político atual para elucidar algumas conexões sistemáticas entre os dois institutos, a partir de aportes do direito constitucional alemão, com o intuito de contribuir para o desenvolvimento da dogmática do Estado federal estabelecido pela Constituição vigente (item III) [1].

2. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação [2].

Sua função é vincular os entes federados aos interesses dos demais e ao interesse comum de todos quando do exercício de seus direitos e deveres, com o intuito de proteger e fortalecer o pacto federativo. Sua aplicação deve combater o uso excessivamente egoísta das competências constitucionais e os tensionamentos excessivos que tendam à dissolução da ordem federal global.

A fidelidade federal serve como um mecanismo de correção ou de alívio das tensões inerentes ao Estado federal, em complementação aos institutos expressamente previstos na ordem constitucional escrita. Embora implícita, consubstancia o espírito informador das relações interfederativas, dando lugar a uma espécie de ética institucional objetivada, de caráter jurídico e não só político ou moral [3].

Trata-se, portanto, de instrumento que completa o quadro das formas de garantia da unidade e coordenação dos poderes públicos no Estado Federal, preenchendo, com um mandamento geral recíproco de lealdade, os "espaços vazios" no relacionamento entre as distintas esferas de governo, ou seja, aquelas situações concretas não atingidas de forma clara por regramento constitucional ou infraconstitucional [4].

Do ponto de vista da sua abrangência, o princípio da conduta federativa amistosa obriga não só os Estados perante a União como, da mesma forma, a União em face dos estados. Obriga também, naturalmente, os estados nas suas relações entre si. É, portanto, um princípio bilateral, que incide de forma isonômica, em conformidade com a ausência de hierarquia assentada do texto da Lei Fundamental e na jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal [5].

Além do mais, costuma-se afirmar que o princípio da lealdade federativa teria um caráter de subsidiariedade na resolução de conflitos, de modo que, se um conflito interfederativo puder ser resolvido pela aplicação de uma norma constitucional explícita suficiente para a resolução do caso, o uso da lealdade federativa seria desnecessário, a menos que, excepcionalmente, possa ser utilizado para corrigir o resultado da aplicação literal do texto constitucional [6].

Ainda, considera-se que a lealdade federativa é dotada de oriedade, pressupondo sempre uma relação jurídica previamente estabelecida entre as partes envolvidas, não sendo capaz de ser fonte de relação jurídica autônoma, ou, ainda, de obrigações principais autônomas para os entes federados [7].

Por fim, aponta-se que tal princípio serviria como critério de interpretação [8] dos inúmeros dispositivos que, no direito positivo, explicitam aspectos ou elementos da ideia de lealdade federativa. Dessa maneira, as normas constitucionais, a legislação infraconstitucional e as cláusulas das avenças firmadas entre os entes federados, quando constituírem manifestações da lealdade federativa, devem ser interpretadas à luz deste princípio.

As violações ao princípio da lealdade federativa não implicam que seja analisado qualquer elemento subjetivo de deslealdade ou culpa dos agentes incumbidos da representação oficial dos entes federados, ou seja, a apuração de violação à lealdade federativa parte de uma análise objetiva, que independe da aferição de culpa lato sensu [9].

Da lealdade federativa podem ser extraídas tanto obrigações adicionais específicas, de caráter positivo ou negativo, que vão daquelas estatuídas por normas expressas, quanto restrições concretas ao exercício das competências legislativas e materiais distribuídas na Constituição.

3. Como dito, o fundamento da intervenção, quando relacionada à preservação da ordem federativa, repousa no dever geral de fidelidade federal [10]. Cumpre sejam analisadas, assim, ainda que brevemente, as repercussões da lealdade federativa tanto para o ente interventor quanto para aquele que sofre a intervenção.

A repercussão mais imediata sobre o ente interventor consiste em autorizar a utilização da intervenção apenas como ultima ratio, no intuito de preservar-se a autonomia dos entes federados [11]. Além do mais, a lealdade federativa impõe que a medida interventiva se submeta a um juízo de proporcionalidade, tanto em relação à verificação dos pressupostos de sua concretização quanto às medidas concretamente determinadas.

Nesse sentido é que o Decreto Federal nº 11.337/23, para além de limitar no tempo a duração da intervenção e especificar as medidas que podem ser tomadas durante o período, optou por cingir a sua abrangência apenas à área da segurança pública, com a nomeação de um Interventor especificamente para esse âmbito de atuação, preservando a pessoa e funções do chefe do Executivo local com relação às suas demais competências.

Trata-se da repetição de uma tendência que vem sendo adotada no Brasil desde 2018, consistente em privilegiar a ingerência pontual e cirúrgica da União em áreas setorizadas dos estados-membros, sem o afastamento do respectivo governador [12]. Muito embora o texto constitucional não obrigue a nomeação de interventor [13] em toda e qualquer hipótese, é certo que, na práxis constitucional pretérita a 1988, a intervenção ocorria com o afastamento do chefe do Executivo durante seu prazo de vigência, devendo-se reconduzir o mandatário eleito ao cargo quando do término da medida.

Se poderia ser justificável, no plano teórico, uma intervenção federal "setorizada", à luz de uma interpretação do artigo 34 da CF que privilegia a lealdade federativa, é de se indagar se, no caso sob análise, a gravidade dos fatos, ações e, principalmente, omissões que deram azo à medida interventiva não demandariam o afastamento do governador de seu cargo durante o prazo da intervenção [14]. E isto até mesmo porque, como dito, a violação à lealdade federativa é analisada de um ponto de vista objetivo, independente da aferição de dolo ou culpa do agente ou de sua eventual posterior responsabilização política, istrativa ou penal.

Por outro lado, a lealdade federativa serve como fundamento maior dos deveres que o Estado possui perante a federação e que, uma vez inadimplidos, dão azo à medida excepcional adotada pela União. No direito alemão, alguns entendem que o simples inadimplemento do dever genérico de lealdade federativa seria suficiente a priori para a decretação de uma medida interventiva [15]. Entre nós, dada a redação taxativa dos artigos 34 e 35, o melhor caminho parece ser o de privilegiar a função interpretativa do instituto em relação a cada um dos incisos que expressamente autorizam a intervenção.

Assim, o inciso I do artigo 23 da CF estabelece a competência comum dos entes federados de zelar pelas instituições democráticas [16] e conservar o patrimônio público. Se, num primeiro momento, estas competências se referem ao patrimônio e às instituições do próprio ente federado, é certo que, com base no mandamento de lealdade federativa, o dever jurídico insculpido do artigo 23, I, da CF deve ser interpretado no sentido de que os entes também têm o dever de preservar o patrimônio e as instituições dos demais entes federados, mormente no caso dos ataques às sedes dos três Poderes, localizadas em Brasília. Como o artigo 23, I, da CF já estabelece um dever positivo para o Distrito Federal, cumpre-se o critério da oriedade acima descrito, de sorte que a lealdade federativa opera aqui como fonte de obrigações órias, mais especificamente, obrigações de ajuda e apoio à União [17].

A inação do Distrito Federal em prestar ajuda e apoio à União no caso da insurreição golpista pode ser qualificada, claramente, como uma violação à lealdade federativa e, na medida em que acirra a situação de grave comprometimento à ordem pública verificada, justifica, constitucionalmente, a intervenção federal (artigo 34, III, da CF). E isto porque, uma vez verificada a tentativa de abolição do Estado Democrático de Direito, bem como a destruição do patrimônio público, deveria ter o ente federado prestado, de imediato e à contento, todo o auxílio necessário à União, especialmente o de natureza policial, a fim de preservar-se a ordem democrática, as sedes dos Poderes constituídos e o patrimônio histórico-cultural conspurcado.