IRDR x BPC: o conflito que já consumiu quatro anos de espera no STJ

Do rol de serviços disponíveis na Seguridade Social, o benefício de prestação continuada é um dos mais delicado e urgente. Revestido de caráter assistencial, é a garantia básica de um salário-mínimo mensal à pessoa com deficiência e ao idoso com 65 anos ou mais que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família. Por ser destinado a pessoas muito pobres, é dispensável falar que quanto mais rápido chegue ao seu destinatário melhor. Logo esse tipo de demanda entrou na lista de sobrestamento do Superior Tribunal de Justiça. Está desde 2019 travado para análise de questões meritória e processual. São quatro anos que milhares de pessoas em situação de vulnerabilidade social aguardam ansiosas e  com fome o desenlace desse nó jurídico.

Embora a tese tenha iniciado a partir de precedente vinculante local, em terras de sotaque gaúcho, a partir do momento em que a discussão foi recepcionada como representativa de controvérsia pelo STJ (Superior Tribunal de Justiça), sua abrangência decisória irradia para todo o país  e sua solução também afetará todas as demandas em caráter nacional que estejam sob o mesmo pálio, observando as etapas de: afetação, sobrestamento, julgamento e aplicação da tese nos feitos em tramitação em todo o território brasileiro.

Victor Soares/Secretaria da Previdência Social

O elemento central da demanda que foi atrelada ao julgamento do STJ não é exatamente algo novo no universo previdenciário. O precedente é sobre a  aplicabilidade do limite previsto no artigo 20, §3º, da Lei 8.742/93 para saber se este gera presunção relativa ou absoluta de miserabilidade para concessão de benefício assistencial. Em outras palavras, será analisado se o critério de renda mensal per capita inferior a 1/4 do salário-mínimo será flexibilizado ou não. Apesar de em 2013 o STF (Supremo Tribunal Federal) já ter analisado esse assunto (Tema 27), quando entendeu ser inconstitucional e defasado esse critério de aferição de pobreza de um quarto de renda, o assunto voltou à tona novamente.

Além do requisito do benefício assistencial, o tema veio agregado com discussão processual. De forma secundária, a lide atrai multiplicidade de temas de outros ramos do direito, como o direito constitucional (a dignidade da pessoa humana) e o direito processual (Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas — IRDR), uma das inovações processuais trazidas pelo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015).

Pontos controversos
Apesar do seu apelo social, e impacto que atravanca a concessão de milhares de benefícios assistenciais, a percepção é que o benefício assistencial tornou-se coadjuvante neste específico debate jurídico. Nem o Instituto Nacional do Seguro Social, autor do recurso que levou o caso ao STJ, se dignou a falar sobre o direito material previdenciário. O Recurso Especial do INSS enaltece a questão processual, que levaria à extinção do IRDR sem julgamento do mérito.

Nesse ponto, é importante esclarecer o enrosco jurídico que esta lide provoca de uma só vez, a ser dirimida pelos ministros e aplicada no território nacional a todos os processos individuais ou coletivos que versem sobre idêntica questão de direito. São cinco pontos de relevo:

1) issibilidade nos Tribunais Regionais Federais de IRDR suscitado em processo que tramita nos Juizados Especiais Federais;

2) issibilidade como representativo da controvérsia sem questão de direito material e multiplicidade de recursos;

3) Adoção da técnica do processo-modelo, ao invés da causa-piloto;

4) Demora no sobrestamento do STJ em benefício assistencial; e

5) Relativização da miserabilidade. Presunção absoluta de miserabilidade. Tema nº 185 do STJ e Tema nº 27 do STF.

No que pese a questão de direito material versar sobre temática delicada e urgente, porquanto engloba o critério concessório de benefício assistencial, parece que ocorreu uma infeliz coincidência de justamente nesse assunto se atrair temáticas processuais importantes, com aptidão de problematizar a discussão que será erigida ao crivo do Superior Tribunal de Justiça. Se fosse apenas a análise da uniformidade à interpretação da legislação federal (artigo 20 da Lei 8.742/93), por meio de recurso e itinerário processual tradicional, possivelmente essa questão teria sido resolvida com maior celeridade.

Com a decisão de itir IRDR egresso do juizado federal, a temática processual a a concorrer em importância com o direito material, atraindo o protagonismo que antes era apenas do critério de miserabilidade.

A partir do momento em que existem aspectos processuais a serem enfrentados, a lide — inicialmente previdenciária-assistencial – avolumou-se em importância, pois exigirá mais complexidade na análise e será paradigma para teses futuras.

1) issibilidade nos Tribunais Regionais Federais de IRDR suscitado em processo que tramita nos Juizados Especiais Federais
O primeiro ponto que se sobressai ao debate é a questão da técnica processual e, por isso, faz-se pequena digressão sobre a espécie recursal em foco.

O Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR), com previsão legal nos artigos 976 a 987 do C, é importante inovação processual com o objetivo de viabilizar celeridade, segurança jurídica e isonomia, ao permitir o julgamento conjunto de demandas com a mesma temática.

Os requisitos de issibilidade do IRDR são: 1) existência de causa pendente sobre o tema; 2) efetiva repetição de processos; 3) tratar-se de questão unicamente de direito; 4) risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica e, finalmente, 5) a ausência de afetação da questão no âmbito da competência dos Tribunais Superiores em recurso repetitivo (artigo 976 do NC).

A instauração do IRDR é possível quando houver, em concomitância, a repetição de processos que contenham controvérsia sobre a mesma questão de direito e risco de ofensa à isonomia e à segurança jurídica (artigo 976). Além disso, o pedido de instauração do IRDR será dirigido ao presidente do tribunal pelo juiz ou relator (por ofício), pelas partes (por petição), pelo Ministério Público ou pela Defensoria Pública (por petição), nos termos do artigo 977 e incisos, do C

Está previsto no artigo 985 do C que, uma vez julgado o Incidente, a solução jurídica encontrada será aplicada a todos os processos, individuais ou coletivos, egressos ou não do juizado especiais.

Todavia, embora haja previsão legal de o juizado federal se submeter às soluções do incidente, não há menção expressa de que o incidente pode ser provocado a partir do ambiente dos juizados.

Conforme disposto na legislação, a instauração do IRDR ocorrerá no âmbito dos tribunais de Justiça estaduais e nos tribunais regionais federais, ficando de fora  seu cabimento em sede dos juizados especiais. Portanto, a primeira controvérsia é a instauração e o julgamento do incidente analisados à luz de processo oriundo do ambiente dos juizados especiais.

No caso do IRDR sob número 5013036-79.2017.4.04.0000, ele foi itido para verificar se a renda per capita inferior a 1/4 do salário mínimo gera presunção absoluta ou relativa de miserabilidade para fins de concessão do benefício assistencial de prestação continuada. No entanto, ao ser analisado os pressupostos de processamento, o incidente foi aceito no Tribunal Regional Federal da 4ª Região, mesmo suscitado em processo que tramita nos juizados especiais.

Após esta decisão, o INSS interpôs o recurso especial contra acórdão proferido no Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas (IRDR), levando o caso ao STJ, atualmente sobrestado (REsp 1.794.913). A matéria do recurso especial do INSS não aborda o direito material, mas tão-somente a questão processual.

A decisão gaúcha é importante na área previdenciária ao firmar o entendimento de ser irrelevante itir, nos Tribunais Regionais Federais, IRDR suscitado em processo que tramita nos Juizados Especiais Federais. Embora ainda pendente de solução no STJ, a orientação fixada na corte gaúcha é de que o TRF deve aceitar IRDR de processo egresso do microssistema dos juizados, hipótese que gera sua issão e vinculação de conteúdo em relação ao que restar decidido.

Cabe salientar que o Superior Tribunal de Justiça tem itido a análise de Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas instaurado a requerimento do MM. Juiz de Direito do Juizado Especial, a exemplo do AgInt no REsp nº 1.953.986/PA (Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 19/9/2022). Esta decisão pode servir de norte para a análise deste novo caso.

2) issibilidade como representativo da controvérsia sem questão de direito material e multiplicidade de recursos
Como dito acima, o INSS ao interpor o recurso especial no caso em questão se ateve apenas a discussão de direito processual, ignorando o julgamento acerca do direito material no IRDR além de não ter o requisito de multiplicidade de recursos (C, artigo 1.036). Esta atitude pode comprometer a própria afetação do recurso como representativo da controvérsia.

O Ministério Público Federal, ao opinar no caso, defendeu a inissibilidade do recurso como representativo da controvérsia, pois o Instituto Nacional do Seguro Social se limitou a impugnar questão processual atinente ao cabimento do incidente que, ao ver do INSS, tratou de matéria já submetida ao rito dos recursos repetitivos (Tema nº 185/STJ), sem usar em suas razões o mérito do julgamento do IRDR.

Na prática, o mérito da demanda já é matéria submetida ao rito dos recursos repetitivos (Tema nº 185/STJ). E em situações desse tipo a solução recursal é outra, considerando que se trata de jurisprudência dominante.

Em 21 de maio de 2019, o ministro Napoleão Maia do STJ salientou que o Recurso Especial do INSS não se volta quanto à questão material do processo, mas se limitando a invocar questão processual, que levaria à extinção do IRDR sem julgamento do mérito.

Além disso, o recurso especial do INSS não evidenciou que a matéria é abrangida por uma "multiplicidade de recursos", como define  a própria legislação processual (C, artigo 1.036).

O ministro Napoleão Maia também pontuou que o recurso não atinge o requisito de multiplicidade "uma vez que não há qualquer outra incidência de Recurso Especial que se volte em desfavor da impossibilidade de exame de mérito de IRDR reconhecido nas instâncias ordinárias". Apesar disso, o recurso especial segue aguardando a decisão do colegiado.

Dessa forma, à míngua de demonstração de ter atingido o requisito do artigo 1.036, do C, a issão do recurso especial do INSS como representativo da controvérsia pode ficar ameaçado, ante o não preenchimento do requisito relacionado à multiplicidade de recursos e por não existir questão de direito material previdenciário na demanda.

3) Adoção da técnica do processo-modelo, ao invés da causa-piloto
Quanto aos requisitos do IRDR, uma outra questão está implícita no precedente submetido à Corte Cidadã (REsp 1.794.913), inclusive amadurecida no debate que se sucedeu no TRF da 4ª Região e talhado na confecção do acórdão. Trata-se da convicção interpretativa em aplicar a técnica do processo-modelo no IRDR, ao invés da causa-piloto.

Para melhor esclarecimento, tem-se por causa-piloto quando o Incidente seria apto a trazer em seu conteúdo o debate para solução de casos concretos e fixação de teses jurídicas. Já a causa-modelo é quando o Judiciário seria instado a dirimir controvérsia jurídica, mesmo quando não existe uma lide específica sobre aquele assunto.

Essas duas posições geram debates doutrinários e jurisprudenciais.

Do ponto de vista doutrinário, como já se previu no IRDR 5013036-79.2017.4.04.0000, uma corrente é a favor de corrente da causa-piloto, conforme os autores Alexandre Câmara, Fredie Didier Junior e Leonardo Carneiro da Cunha. Essa corrente defende a aplicação do artigo 978, parágrafo único, do C que encerraria a exigência de pendência de um julgamento no Tribunal, ainda que não expressa. Dessa forma, para a Corte julgar o incidente deveria necessariamente existir um caso concreto a ser analisado.

No sentido contrário, há a corrente da causa-modelo que tem aderência da doutrinadora Sofia Temer por defender "que no incidente não haverá julgamento de 'causa-piloto', mas que será formado um 'procedimento-modelo'". (Incidente de Resolução de Demanda Repetitivas, Salvador: Ed. Juspodivm, 2016, p. 68/69).

Por este raciocínio, para analisar o IRDR não seria preciso um caso concreto, de modo que o julgamento pode ser feito apenas para formular a tese jurídica. Nesse sentido, a turma do TRF da 4ª Região entendeu que o IRDR pode ser usado para dirimir questão de direito, "procedimento-modelo", "fixando a tese jurídica, que será posteriormente aplicada tanto nos casos que serviram como substrato para a formação do incidente, como nos demais casos pendentes e futuros".

Em diferentes julgamentos no âmbito das Seções e da Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, a exemplo do REsp nº 1.798.374/DF (ministro Mauro Campbell Marques, j. 18/5/2022), se destacou o entendimento de que a orientação de que não cabe julgamento de um caso hipotético ou abstrato no âmbito do recurso especial repetitivo, mas exclusivamente julgamento de lide em que exista caso concreto.

Se mantiver o posicionamento latente da Corte Cidadã, o recurso especial proposto pelo INSS encontraria espaço para ser itido e provido, tendo em vista que a decisão do TRF da 4ª Região (aderente à corrente da causa-modelo) vai de encontro ao que ao STJ tem decidido e concordado com a causa-piloto.

No entanto, como essa questão não é a única a ser enfrentada, e pesa o fato de o recurso especial do INSS não trazer apelo relacionado à questão de direito material e multiplicidade de recursos, é possível que não se adentre no fato de o TRF da 4ª Região ter itido IRDR para discutir causa-modelo.

4) Relativização da miserabilidade. Presunção absoluta de miserabilidade. Tema nº 185 do STJ
A fim de saber se o limite mínimo previsto no artigo 20, §3º, da Lei nº 8.742/93 gera presunção relativa ou absoluta de miserabilidade para concessão de benefício assistencial, a discussão entabulada no Recurso Especial nº 1.794.913 chegou ao Superior Tribunal de Justiça, embora o mesmo tribunal tivesse outrora firmado posicionamento pujante sobre essa temática, como se infere do Tema Repetitivo nº 185, abaixo citado:

A limitação do valor da renda per capita familiar não deve ser considerada a única forma de se comprovar que a pessoa não possui outros meios para prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, pois é apenas um elemento objetivo para se aferir a necessidade, ou seja, presume-se absolutamente a miserabilidade quando comprovada a renda per capita inferior a 1/4 do salário mínimo.

Caso o mérito seja enfrentado, não será a primeira vez de o STJ ser redundante em analisar assunto já visitado. Aliás, é frequente os tribunais superiores reanalisarem seus entendimentos, ainda que para mantê-los exatamente como antes ou modificá-los.

Cabe salientar que, apesar de a Lei Orgânica da Assistência Social estabelecer limite objetivo da renda mensal per capita do grupo familiar (1/4 do salário mínimo) para a concessão do BPC, o Supremo Tribunal Federal também já se pronunciou sobre. Nos julgamentos da Reclamação nº 4.374, do RE nº 4.374, do RE nº 567.985 e do RE nº 580.963, foi declarada a inconstitucionalidade do critério objetivo referido, vigorando o entendimento de ser possível adotar outros parâmetros para o critério de miserabilidade, de forma que o dispositivo legal não deve ser interpretado literalmente.

Dessa vez, o IRDR tem um assunto embutido na discussão previdenciária que é a temática processual já pontuada. Sua aceitação, da forma como proposta, autoriza no futuro que a jurisprudência do STJ seja sincronizada e reverberada mais rapidamente no universo dos juizados especiais por meio de novos Incidentes, um atalho conectando mais rapidamente os juizados especiais federais ao entendimento do STJ.

Assim, em relação ao mérito da demanda, o posicionamento do TRF da 4ª Região é coerente com o Tema Repetitivo nº 185 do STJ, na medida em tolerar a relativização do critério de miserabilidade.

Conclusão
A inovação trazida no Código de Processo Civil de 2015, com a previsão do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, foi assim concebido partindo da existência no Judiciário de uma quantidade enorme de demanda repetitiva, a exemplo do que ocorre no processo previdenciário, e também em buscar trazer mais segurança jurídica, como apregoa a essência do artigo 976 do C.

Dito isto, à primeira vista poderia se divagar que o IRDR foi pensado nas demandas previdenciárias, pois esta é a campeã de processos na Justiça Federal no Brasil. O incidente se encaixa perfeitamente na circunstância fática-processual de que as lides previdenciárias, de massa, assoberbam os juizados especiais. E, justamente por serem volumosas, não raro ocasiona o fenômeno de decisões díspares — a depende do rito processual, da região e do juiz que analisa o caso.

Considerando que o incidente foi concebido para enfrentar demandas repetitivas,  esses interesses individuais homogêneos devem ser tutelados com segurança jurídica, buscando que uma solução jurídica seja aplicada para dois ou mais casos iguais. Entendemos que o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas deve ter aplicabilidade sim no universo dos juizados especiais, além de se vincular ao microssistema dos juizados especiais às decisões em sede de IRDR julgadas pelos tribunais de Justiça estaduais e tribunais regionais federais.

Como consequência, a questão jurídica, a ser dirimida pelo STJ, uma vez ultraada as questões preliminares, deveria conferir ao acórdão gaúcho proferido no recurso especial interposto pelo INSS, em julgamento de mérito de IRDR, os mesmos efeitos do acórdão em julgamento de recurso especial repetitivo, conforme disposto no artigo 121-A do RISTJ c/c o artigo 927 do C.

Assim, o incidente de resolução de demandas repetitivas deve ter aplicabilidade nos juizados especiais e o que for decidido na área previdenciária pelo STJ, portanto, também deve se aplicar não apenas no âmbito das varas como também dos juizados especiais em todo o Brasil, a fim de evitar a chamada jurisprudência discrepante e se garantir justiça mais harmoniosa, estável e previsível.